Opinión
Ante el step in del estado: regulatory planning y hospital de empresas
1. Los cimientos de una gestión estatizante
Desde el inicio, el gobierno delineó su gestión económica alrededor de un vector central: su gravitación progresiva y transversal en el mercado. El apoyo jurídico original estuvo dado por la delegación extraordinaria de facultades legislativas al Poder Ejecutivo a fines del 2019. Significó la reinstauración de una práctica regresiva, que causa severos desequilibrios en la relación entre los dos poderes políticos del Estado: ausencia de deliberación, crítica, control y transparencia.
El Covid-19 aceleró vertiginosamente su instauración, que de progresiva y algo velada, pasó a estrepitosa. Empezó a concretarse un verdadero “step in” del Estado en todas las relaciones económicas, que se puede entrever cada vez más pronunciado, cuestionable y peligroso.
No hay crisis sanitarias, políticas o económicas; hay simplemente crisis. Estamos ya inmersos en una, profunda y completa. Mientras el Covid-19 todavía no arrecia, la economía languidece luego de tres meses con restricciones monumentales para producir, comerciar y trabajar; y con obligaciones inmutables que honrar. La tensión entre dos valores que deberían haberse abordado de manera armónica, revela los contornos de una recesión sin precedentes y debilidades institucionales preocupantes.
La delegación legislativa inaugural fue reforzada por el inédito vacío institucional generado por la retracción del Poder Judicial (inexplicablemente de feria durante la emergencia) y el Legislativo (intentos fallidos de adopción de tecnologías del siglo XXI para funcionar). Es apreciable una dinámica que llena ese vacío y consolida la acción predominante y solitaria del Ejecutivo: el ejido de acción del Congreso es reemplazado por “comités de expertos” designados sin sufragio ni concurso, cuyas recomendaciones sirven de apoyo para los decretos. La transparencia, la crítica opositora y las voces disidentes que enriquecen la vida republicana, ausentes.
Una primera conclusión: prevención ante la anomia
La legalidad y legitimidad del denso entramado normativo y regulatorio que se va deshilvanando merecen ser escudriñados con toda atención, especialmente a medida que el “step in” va tomando proporciones cada vez más amplias y la justicia empieza a ser interpelada en su letargo.
2. El dilema de las empresas
El apoyo al sector privado desde un principio fue limitado, pobremente implementado, y atravesado por el vector de la injerencia estatal y sus presupuestos ideológicos.
El 27 de marzo el Ministro de Economía propuso para frenar el avance de la epidemia en nuestro país, y rescatar las economías del mundo, “preservar el capital organizacional (conocimiento) ínsito en las empresas en marcha. Esto no equivale a proteger las ganancias o los accionistas. La crisis demanda políticas dirigidas específicamente a preservar las capacidades positivas productivas y el know-how de las empresas, tanto pequeñas como grandes”1.
La expresión, que pasó inadvertida, brindó un valioso atisbo de las acciones de gobierno en ciernes, con el acento en la empresa escindida de su organizador: el empresario; y también de la función teleológica que justificó su creación: la obtención de beneficios.
Dos días más tarde el Presidente ratificó abiertamente la concepción y tildó de “miserables” a los empresarios que despiden personal, advirtiéndoles que no permitiría que tomen esas decisiones.
El análisis del orden causal es inevitable. El gobierno adoptó dos universos de medidas: prohibición de producir; y obligación de mantener los puestos de trabajo y pagar los impuestos (sin cambios). Esa contradicción irreconciliable puso el sistema al borde de la quiebra.
A diferencia de lo ocurrido en otros países2, para superar el entuerto se está estructurando un régimen de subsidios pero con un extraño quid pro quo regulatorio: se puso a las empresas en el dilema de quebrar o solicitar beneficios sometiéndose a una creciente y determinante injerencia del Estado.
Ya se vislumbra una discusión sobre cuál es el precio de la ayuda estatal que reciben las empresas, incluyendo si al Estado le corresponde una participación en el capital social a cambio de esa asistencia.
La amenaza se advierte en las condiciones para acceder al Programa para recibir la asignación del salario complementario a trabajadores de sectores afectados por el aislamiento, condiciones todas evaluadas y recomendadas por el correspondiente “Comité de Evaluación y Monitoreo”.
El régimen establece prohibiciones por 24 meses para distribuir utilidades, recomprar acciones, adquirir títulos valores en pesos para venderlos en moneda extranjera o transferirlos al exterior y comerciar con sujetos radicados en jurisdicciones de baja o nula tributación como condicionantes para adquirir sus beneficios. Además, sujeta a las empresas al control estricto de la AFIP, el BCRA y la CNV, levantando en algunos casos información amparada por el secreto fiscal.
Un detalle no menor: muchas de aquellas condiciones fueron establecidas de manera retroactiva, luego de que se optara por el beneficio.
La fijación del precio del barril de petróleo en el mercado local es otra señal de pronunciada intervención estatal camuflada bajo el ropaje de la ayuda, esta vez compulsiva: se fijaron exigencias respecto a los niveles de inversiones y actividad con la demanda en picada, actualización de multas, prohibición de operaciones de cambio, entre otras obligaciones para las empresas del sector.
Una segunda conclusión: regulatory planning
No está claro cómo termina este falso oxímoron; sí lo está la tendencia, el patrón consistente de la acción gubernamental, que exige una mirada atenta y una planificación cuidadosa por parte de las empresas: ante el step in del Estado, no queda más que un meticuloso regulatory planning que analice las normas ya implementadas, anticipe las por venir y despliegue estrategias preventivas adecuadas para evitar que el remedio sea peor que la enfermedad.
3. Propuestas desde la institucionalidad: un hospital de empresas
La superación de tan acuciantes circunstancias no puede apoyarse en restricciones anacrónicas a la actividad privada ni en modelos institucionales alternativos. El futuro y el desarrollo de nuestro país dependen, ahora más que nunca, del apego a la ley y a los mecanismos republicanos que existen y ofrecen un magnífico sistema de garantías contra el abuso del poder.
Se trata de potenciar la economía, alejando la discrecionalidad y generando incentivos reales para la inversión y el empleo.
La necesidad de superar esta crisis impone que se implementen medidas con impacto directo en la actividad privada. Proponemos lineamientos basados en dos hitos temporales.
i. Etapa pre-judicial
• Suspensión de ejecuciones: la suspensión por un plazo cierto de ejecuciones que cree el marco para que a las empresas empiecen a producir e inicien negociaciones con sus acreedores para adecuar sus contratos en base a la buena fe y el esfuerzo compartido. Permitiría, además, empezar a definir el vigor de cada sector de la economía para encarar el proceso de recuperación, aclarando el panorama para decidir con justeza el destino del financiamiento.
• Un Acuerdo Preventivo Extrajudicial potenciado: para evitar las complejidades y costos de un proceso concursal, con el riesgo de que nuestro sistema judicial se vea colapsado ante pedidos masivos, es necesario reforzar el APE como un mecanismo de reorganización empresaria acordado con los acreedores. Debiera potenciarse el dispositivo con la suspensión de ejecuciones y pedidos de quiebra desde que el deudor notifique su voluntad de negociar un APE.
• Financiamiento con control y transparencia: la implementación de un fondo de garantía para respaldar y facilitar el acceso al crédito del sector privado, a través de líneas de crédito especiales de instituciones públicas y privadas. Emulando las agencias de garantías de organismos multilaterales y asegurando el control y la transparencia en dos tiempos crediticios medulares: el otorgamiento, para evitar las arbitrariedades que alientan las conductas deshonestas, y el cobro, sea por aceleración o al vencimiento. Llegado el caso, se podría trabajar en la creación de un mercado secundario con activos subyacentes conformados por esos créditos, que diversifique el financiamiento y el riesgo a través del mercado de capitales local. Asegurar estos dos hitos requiere de un diseño normativo que asegure el trato justo y equitativo y que trascienda la simple implementación por parte del Banco Central; y contemplarse un régimen crediticio más laxo que el tradicional para facilitar la distribución del crédito y la recuperación de las empresas. Podrían sumarse dos ejes de control: una Auditoría General de la Nación con un rol protagónico ex ante y no sólo ex post; un concepto de auditoría en simultáneo y no con los hechos consumados; y la creación de un registro que fomente el acceso a la información para facilitar el escrutinio de la sociedad.
ii. Etapa judicial
• Modificaciones a la LCQ: el objetivo principal del concurso preventivo es posibilitar la continuidad de una empresa con problemas transitorios de liquidez. Una situación de fuerza mayor provocada por medidas que restrinjan la actividad principal de la empresa puede interferir con este propósito y acelerar situaciones de quiebra. Para evitarlo, debe permitirse que en tales casos se flexibilicen ciertos plazos concursales (e.g. periodo de exclusividad para negociar con acreedores) y se suspendan obligaciones de la empresa concursada (e.g. cumplimiento de contratos vigentes o del acuerdo concursal). Podría regularse también un mecanismo para renegociar acuerdos concursales ya autorizados por el juez. ü
Tercera y última conclusión
Recuperar la economía argentina es un desafío mayúsculo. Ni fórmulas atávicas que probaron su ineficacia ni creatividades fuera del marco institucional. Nuestro sistema prevé un régimen de garantía y salidas. Precisamente en tiempos de urgencia y excepción es cuando más se debe reforzar el funcionamiento de nuestras instituciones. Con algunos ajustes que garanticen al sector privado su adaptación al nuevo contexto, asegurando su financiamiento con control y transparencia y los mecanismos para lograr acuerdos desde la buena fe y la equidad con sus acreedores, la normalización dejará de ser una utopía. Entre tanto y si no fuera el camino institucional, será esencial el regulatory planning por parte de las empresas para defender su propiedad.
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1https://www.projectsyndicate.org/commentary/covid19-principles-forresponding-by-martin-guzman-2020- 03?a_la=english&a_d=5e7e158d270a5b10541aae6a &a_m=&a_a=click&a_s=&a_p=%2Fcolumnist%2Fmar tin-guzman&a_li=covid19-principles-for-respondingby-martin-guzman-2020-03&a_pa=columnistcommentaries&a_ps=&a_ms=&a_r=
2 En Estados Unidos, se aprobó la CARES ACT que prevé un paquete de medidas extraordinarias para las empresas y recursos de ayuda para varios sectores económicos afectados por el Covid-19. Francia también diseñó un paquete de ayudas económicas para un determinado sector empresario y mediante Orden No. 2020-341 introdujo modificaciones a la ley de quiebras.